无论进入什么时代，农业在国民经济中的基础地位决不能动摇。尤其是作为人多地少的全球人口大国，农业发展的国家战略地位不言而喻。因此，“中央一号文件”逐渐成为中共中央重视三农问题的专有名词，强调作为“重中之重”的地位，主导着中国农业发展的政策变迁，推动中国农业发展的不断转型，确保了全球人口大国的粮食安全，实现了工业化和城镇化的持续推进，才有震撼世界的中国经济发展奇迹。
一、中央一号文件三农政策的历史演进
中国农村改革，经历了三大阶段。第一阶段，实行家庭联产承包责任制，主要是调整国家、集体和农民三者之间的利益关系。第二阶段，推进税费改革，主要是调整国家与农民的利益关系。第三阶段，实施城乡一体化发展战略，主要是调整国家与农民、集体的利益关系。到目前为止，党中央一共下发了19个一号文件，在不同的年代背景下各有侧重，从中可以观察中国的农村政策轨迹和改革路径。
1.全面启动农村改革的关键时期
1978年到1995年是中国农村发展最具活力的时期，从1982年开始到1986年连续下发了5个三农一号文件，主要是放活农村，放活农民，拉开了中国农村乡村经济繁荣的序幕，解决了8亿农民的温饱问题。
当时改革开放之初，农民是受惠最大的。多劳就能多得，勤劳就能致富，乡村处处都充满着积极向上的力量。由于那时是食品短缺的时代，改革使最贫困的群体、最落后的乡村最先富起来。1985年，新中国第一次出现了农村消费占全国绝对比重的态势，农村社会商品零售总额占全国的64%。乡村经济就得到全面繁荣，尤其是乡镇企业的快速发展，在国民经济中的地位不断上升到近一半的比重，拉动了重化工业的增长，有了上世纪八十年代中期中国经济的“黄金增长”，从而成为了后来中国工业革命的源头。
2.改革的重心全面向城市和工业转移的阶段
从1987年开始到2003年连续17年没有出台三农一号文件，是中国改革的重心全面向城市和工业转移的阶段。到1995年就是一个转折点，农业、农村、农民就开始出现了重大问题，一直到2003年，形成了后来所谓的“三农”问题。
导致“三农”问题发生的根本原因是什么呢？除了农业产业转型升级的矛盾外，根本原因就是全党全国的中心工作向工业化和城镇化转移。由于农村改革释放了巨大的活力，取得了卓越的成就，就都认为农村的问题已经不很重要，而且还要支持和让位于工业和城市，实现了所谓的发展战略转移。这段时期，尽管国家财政收入在不断快速攀升，但包括公共产品和公共服务等各级政府的财政投入都在县城以上，而在农村没有什么投入。由于这样一个制度和体制，“三农”问题就爆发了。
中国的三农问题归根到底是经济问题，核心是农民的利益问题。当农民的根本经济利益得不到保障时，再牢不可破的干群关系也难以维系。在工业化、城镇化的大趋势中，必须要加强农业在国民经济中的基础地位。特别是学术界对拉美化陷阱展开了讨论，不少观点认为拉美化问题出现的原因之一就是牺牲农业成就工业，尽管带来短暂的繁荣，但最终使工业化、城镇化难以持续，也就敲响了中国的警钟。
3.实施“以工补农”“以城带乡”的发展战略时期
“三农”问题发生了，然后就是政策转轨。2002年11月党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展，2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首，2004年一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策，是推动后来实施“以工补农”“以城带乡”发展战略的先声，是自此以后所有一号文件含金量最高、政策效应最好、措施执行最有力的一个。2004年9月党的十六届四中全会正式提出“两个趋向”的重大历史论断。
在2004年当年就快速地化解了农业经济问题，扭转了连续5年下降的局面，粮食总产量达4.69亿吨，比2003年增产3877万吨，增长9%，从此便连续增产了十多年，刷新了世界农业发展的历史记录。2004年农民人均纯收入为2936元，比2003年增加314元，增长12%，扣除价格因素，实际增长6.8%，增幅居过去七年之首。以2004年一号文件为基础，奠定了把解决好三农问题作为全党工作重中之重的地位。2006年彻底取消了农业税，继续实行最低收购价，粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴只增不减，农村基础设施建设等各项投入不断加大，逐步全部免除农村义务教育学杂费，新型农村合作医疗逐步扩大等等，从2004年到2016年，是中国工业反哺农业的新时期，农业发展进入新阶段。而且国民经济从2004年到2007年连续四年以10.0%以上的速度增长，实现了国民经济和农业双赢的局面。
以2004年湖南省衡阳县三湖镇的调研为例，首先是2004年的中央一号文件发出了明确的政策信号，提出对农村实施多予、少取、两减免三补贴的政策，推出了与农民种粮有着密切联系的举措：实行最低收购价，减免农业税和农业特产税，实行种粮直接补贴、良种补贴和农机补贴，农民每亩可以得到11块钱的直接补贴，三湖镇农民共得到减免和补贴人均就达50多元钱，十分明显地起到了调动农民生产积极性的政策杠杆作用。按照2004年一号文件规定，最低收购价早稻为每百斤70元、中晚籼稻为每百斤72元和粳稻为每百斤75元，而在实际收购时，市场价格每百斤普遍都高出2元钱以上，比2003年前价格最低的时候价格每百斤高出40多元。2003年三湖镇抛荒达40%以上，农民年收入不足千元。2004年仅早稻一项三湖镇全镇总产量就达850万公斤，比往年增加了50%。按增加粮食总产量计算，全镇农户人均增收1100元。全镇还增加了21台大型农机。到8月底，三湖镇全年的农业税便征收完毕，其征收速度和上交率是1995年以来最快、最好的一年。
可以说，2004年一号文件的三农政策是一个历史拐点，是一个划时代的转轨。
4.农业发展进入由总量不足向结构性矛盾转变的战略转型时期
2004年到2015年实现了粮食产量“十二连增”，农民收入“十二连快”，使中国农业发展处于历史上最好的时期，彻底打破了“谁来养活中国”的预言，中国从来没有像今天这样远离饥饿的恐惧。伴随国民经济的快速发展，城镇居民收入的快速增长、消费水平的快速提升，农产品消费进入结构转型期。由于告别了食品短缺时代，农产品从卖方市场逐渐转变为买方市场，而农民的生产与市场脱节，造成供不应求与供大于求同时并存，农业供给呈现阶段性、结构性供需不对称的过剩特征，导致粮食“高产量、高进口和高库存”的“三量齐增”现象出现。因此，农业发展供需关系的演变，由改革开放前的强制性农村生产满足城市消费、到改革开放后由农民生产主导市场消费、再到近期由市场需求主导农产品供给，这样一个由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁。为什么呢?农产品确实是多起来了，但品质好的不多，特别是优质的、绿色的不多，消费者放心的农产品不是很多，而国外进口的又越来越多。
2016年中央一号文件开头第一句话就是明确已进入新的历史阶段，而不是阶段性的变化。这是对中国农业发展进入战略转型的关键阶段的重大判断，要求推进农业供给侧结构性改革，标志着中国农业农村发展思路的重大转变。文件提出在确保农业生产能力、农民增收、农村稳定三条底线的基础上，把改善供给结构、提高供给质量作为主攻方向。因此，以市场需求为核心优化资源配置，实现由注重数量增长向更加注重质量要求转变、由生产导向向消费导向转变、由政府直接干预价格向市场决定价格转变、由单纯粮食安全战略向多重战略目标转变，从而达到优化农业结构、提高农业市场竞争力、加快农业体制机制创新、实现农业可持续发展的总体目标，这是未来相当长时期内农业政策的基本趋向。
二、中央一号文件的三农政策效应分析
有人认为，每一个一号文件的政策预期目标并未全部实现，而且一号文件并不具有法律效力，执行力也大打折扣，因而实际作用有限。这个说法很不准确，为什么呢?因为中国作为一个农业大国、人口大国向现代转型，三农问题是一个根本性的问题。人均耕地这么少，既要全力以赴解决自己吃饭的问题，又要进行快速的工业化和城镇化，这是一个非常两难的问题。如果不能推进农业现代化，靠传统的农业生产方式，就是劳动密集型，需要大多数人去从事农业，工业化和城镇化就不可能得到快速推进，就只能始终处于落后国家的行列；如果以牺牲农业来成就工业化和城镇化，即使能够避免拉美化的陷阱，可谁能养活十多亿人口的中国?特别是中国一旦严重缺粮，即使全世界倾仓而出也救不了中国，对全世界都是一个巨大灾难。
西方有不少人判断中国不可能解决这个两难问题，而中国出乎意料地破解了这个两难问题，创造了人类历史上的发展奇迹。靠什么破解?在工业化和城镇化进程中，始终没有忽视农业在国民经济中的基础地位，作为一个政策指导性的中央一号文件，连续锁定三农，列为中央全年需要解决的重大问题和亟待解决的紧迫性问题，成为了中国社会公认的政策风向标。你可以列举众多关于一号文件发布与执行中的现实问题，却难以否认这些文件的发布与执行,对于推动中国农业农村发展的历史贡献。
1.中央一号文件是目标导向的路线图
每个一号文件都是针对当前的具体问题，要求作为重中之重，明确为各级党委、政府的工作目标，有利于动员全国力量，集中各方面资源，分别在每年逐一集中解决中国农村改革这个长期性的世纪难题。有人认为，这么多一号文件目标都很高远，但雷声大、雨点小，达到预期效果的文件不多。为什么会这样呢?这是因为农业、农村、农民的现代化是一个动态的过程，而不是一个静态的结果，不同的阶段具有不同的问题和矛盾，赋予了不同的目标和任务，每个一号文件在执行的过程中都要适应这种变化，朝着现代化的远景每一年向前一步就是巨大的成就。同时，一号文件只是一年的政策任务，不是长期的政策任务，而且政策的执行效力取决于很多方面的因素，包括国际国内环境、国民经济发展形势、各个地方和各个部门的资源能力等，造成有些措施和有些地区、有些部门执行得很好，有些措施和有些地区、有些部门就未能很好地执行到位。但问题与方向明确了，哪怕每一个一号文件只解决一个小问题，但始终沿着确定的一个方向迈进，即使走慢一点没关系，最后的效果就会由量变到质变。如改革开放到现在，从食品短缺的饥饿时代，到现在要求粮食去库存的时代，农业从来没有今天这样高水平的生产能力。所以，一号文件的真正意义不是落实了多少，中国这么大的战略问题也不是靠一个文件就能够解决的，而是明确了国家战略方向，避免犯颠覆性的错误。
2.中央一号文件是政治保障的压舱石
尽管农业是不可替代的战略产业，但在工业化、城镇化的进程中，农业在国民经济中所占份额呈逐渐下降趋势。与此同时，非农产业的高附加值和增长的快速性具有难以抵御的诱惑力，农业的战略位置最容易被人忽视。对于各级地方政府来说，城镇化的诱惑力太大，工业化的诱惑力太大，都能带来高额的经济效益，高额的财政收入，而农业是薄利产业，回报率太低。如果缺乏政治硬约束，就没有多少地方政府会对发展农业感兴趣，必须要用政治来保障发展方向和战略决策，以发挥战略目标导向作用和组织保障作用。中央一号文件作为指挥棒，全党各级都要服从国家发展大局，决不能战略短视，急功近利，这就是一号文件其中的一个最大的政策效应。中国经济发展能够快速发展到今天，工业化、城镇化能够这样顺利推进，在某种程度上，一号文件就是压舱石。
3.中央一号文件是社会共识的聚光灯
中国是个10多亿人口的大国，特别是在改革开放以来，市场主体的多元化、经济利益的多元化，社会阶层的多元化，如果不能对国家重大战略形成共识，社会发展就会迷失方向。比如有一些这样的观点，认为中国的粮食供给完全可以由市场调节。当前农产品市场价格国内外倒挂，国外农产品价格那么低，国内农产品价格那么高，是不是可以按照国际分工比较优势理论全面进口农产品?像菲律宾、越南、朝鲜这些中小国家可以，中国这样的人口大国，不仅仅是一个谁来养活中国的世界难题，还有一个对粮食有着巨额需求的中国来说，就意味着形成了占据垄断地位的粮食卖方市场，占有对农产品市场价格的绝对定价权，粮食价格必然会不断翻番。因此，无论哪一届领导人，都将三农问题作为重中之重。谁敢轻视农业?谁能够承担起这样的历史责任?在中国不懂农业，就不懂中国的国情。所以，一号文件对三农问题凝聚社会共识的作用非常明显，在今天，大多数中国人对农业是国民经济的基础地位的认识已经毫不动摇。
三、未来三农政策的趋向研判
随着城镇化、工业化的深入推进，尤其是刘易斯拐点的到来，农产品成本“地板”上升与价格“天花板”下压的“双重挤压”，以及农业生产和价格补贴的“黄线”与农业资源环境“红灯”的“双重约束”将成为常态，如何应对农业生产“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和农业“供需匹配能力下降、国际竞争力下降、可持续发展能力下降、增收支撑能力下降”的“四大挑战”，需要以破解农业供给与需求在结构上和体制上的矛盾为主线，以农民与土地的关系问题为立足点，建构以市场需求和质量要求为导向、以农产品地标品牌为突破、以制度供给为动力的中国农业发展体系。
1.如何创新农村集体经济的实现形式是核心
现在有两个关键词，社会上争论很大，就是集体经济和集体化，需要全方位探讨。如何创新集体经济，也就是如何赋予集体经济以新的时代内容，将决定着农村新一轮改革能够成功。但集体经济就是集体化吗?有一个观点发展集体经济就是要走集体化的道路，理论根据的其中之一就是邓小平的“两个飞跃”，并以此为依据提出农村所有制的集体化。
先不谈理论的，从现实出发来观察作为这些观点现实依据的南街、华西。在市场经济的大背景下，南街、华西的集体经济中有那么多的村外劳动力、村外资金和要素，既有集体的，还有个体的，还有股份的等，是多种所有制形式的混合经济。而传统意义上的集体化道路的集体经济，具有区域性和排他性，但如果没有这些村外劳动力、村外资金和要素的进入，南街、华西的集体经济如何发展?那么，可不可以认为，南街、华西的集体经济就是以集体所有制为主体的多种所有制共同发展的农村集体经济?同时，南街、华西的发展模式是农业现代化的道路，还是农村城镇化、工业化的道路?应该是后者而非前者。
因此，当前必须明确的一个问题，农村集体经济并非是集体化，集体化只是农村集体经济中的一种形式。在这个问题上，把握不好会走上另外一个歧路，这是当前改革最重要的几个核心问题之一和最重要的动向之一。中国经济发展奇迹的秘诀是什么?由于既经历了一大二公的集体化道路的探索，其经验与教训成为今天宝贵财富；又目睹了资本主义国家私有制的发展历程，其成就与缺陷可作为借鉴；从而就能够充分发挥公有制(包括集体所有制)和个人所有制这两种所有制的优势，又避免了各自的局限，实现对人类史上两种所有制的超越。这不是对两种所有制的重复，而是集中了这两种所有制的优势，成为一种崭新的所有制形式，无疑爆发了前所未有的力量。
那种一大二公的实现形式，无论是前苏联和东欧的历史还是中国的历史都已经证明了是一条走不通的回头路。中国要后发赶超，当然是追赶西方和学习西方，但绝非重复西方错误的道路。西方的资本主义制度确实是当时最为先进的制度，对于推进人类社会的发展有着前所未有的历史贡献，马克思对此予以高度肯定，“在它的不到100年的阶级统治中所创造出的生产力比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。但西方的资本主义制度的兴与衰、尤其是私有制的罪与恶，也一览无余地暴露在历史的阳光下。
比如西方资本主义制度下的工业化和城镇化道路，造成城市人口快速膨胀，设施超负荷运转，工厂林立、交通拥挤，环境污染不断恶化，严重威胁到城镇居民的日常生活和身体健康。对此，恩格斯在《英国工人阶级状况》中描述那个时代的工业化，对伦敦的环境污染进行了尖锐的批评：“居民的肺得不到足够的氧气，结果肢体疲劳，精神委靡，生命力减退”。如何避免重复西方工业化、城镇化进程中的错误，费孝通早于30多年前就在《小城镇大问题》一文提出了中国城镇化道路是小城镇为主、大中城市为辅的主张，并预言大城市模式在中国可能引发的问题。但由于忽视了费孝通的警告，中国基本上重复了西方的工业化和城镇化的道路，也基本上重复了西方的工业化和城镇化进程中的“大城市病”。
今天的所有制也是一样，不是私有制一切都很好，也不是私有制一切都很坏。马克思在《资本论》中称资本主义股份制是对于传统私有制的一种“消极扬弃”，而劳动者联合体则是对于私有制的一种“积极的扬弃”。既然是扬弃，就不是消灭。中国的农村发展经历了私有化到集体化的历史变迁，可以把两者的优势都结合起来，就是以集体所有制为主体的混合所有制，赋予集体经济一种新的实现形式，既不是传统意义上的私有制，也不是传统意义上的集体所有制，是多元组合、优化配置各方面的优势的新型集体经济。
通过创新集体经济的实现形式，形成农村经济社会发展共同体，既超越了西方的道路，又弥补了集体所有制的历史局限，以实现“共享发展”和邓小平提出的“第二个飞跃”。
2.如何处理改革成本与改革红利的关系问题是关键
改革进入深水区了，核心问题是如何处理好国家与农民、集体的关系问题，也就是改革成本与改革红利的关系问题。为什么?回顾十九个一号文件，那些对农民、集体释放红利很大的文件，谁承担改革成本、谁获得改革红利很清晰，改革成本与改革红利的相对应的关系也非常明确，关系处理好了，这个文件中的改革就成功了。改革的成本由基层来承担、由农民来承担，这样的改革就基本上流于形式主义，也就是以文件落实文件的改革。
如何处理改革成本与改革红利的关系，首先要明确改革达到什么战略目的，实现什么长期利益和短期利益，实现什么政治效益和社会效益，再进行评估，哪些是国家利益，哪些是地方利益。以此为基础，明确中央政府要承担什么责任，省级政府要承担什么责任，属于国家利益的改革成本由中央政府来承担，属于地方利益的根据权责关系由相应的地方政府承担。如果改革成本和改革红利的关系没有理顺好，改革基本上就难以推进。有些一号文件为什么没有执行好?就是一个改革成本和改革红利的关系问题。有些改革就是中央发文件，地方买单而没有红利，所以就缺乏积极性。
比如说农民收入增长一直是每一个一号文件的重点，都强调要建立农民收入的增长机制，而收入增长从哪里来?国际农产品市场进口冲击越来越大，靠农业这个总体上属于薄利产业的收入作为增长的主体部分很难，收入有限，不可能带来很大的增长。而国民经济增速不断放缓，工资性收入增长同样难度很大。从城乡对比中可以发现，城镇居民收入为什么能够快速增长?除了工资收入外，还有一个最大的收入就是财产性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好几倍，这比什么工资性收入都要高，比什么收入都要增长得快。而农民就没有多少财产性收入，收入很难与城镇居民相应增长。因此，要真正落实好农民收入增长这个中央一号文件一再强调的要求，就要实现城乡平等，必然要求增加农民财产性收入。这就牵涉到体制变革，很多的政策供给和法律供给，需要由中央来承担，这个深水区是地方政府无法走过的。
3.如何定位小农经济与规模经营是突破
规模经营是农业现代化的基础，这是毫无疑义的。但问题是，规模经营是否就是耕地面积的规模呢?有一个众所周知的论断，就是农业的根本出路在于机械化，实质就是农业的技术装备现代化。按照这个逻辑得出的第二个判断，就是农地规模经营是实现农业机械化的必由之路。由此而得出的结论就是，没有耕地面积的规模就不能实现农业机械化，也就不能用现代技术装备来经营农业，结果就是无法实现农业现代化。
但是，今天中国农民的实践，却打破了这个论断。比如湖南很多地方人均只有八分地，又大多是丘陵地带和山区，尽管是这么小的规模，除了插秧以外，基本上都实现机械化，都是用现代技术来装备农业。还有河南、河北和东北地区等平原地带就更不用说了，没有美国那么大的规模农场，却使用了美国那样大规模的农业机械。为什么能?中国农民的伟大创新，就是区域合作的社会化服务。每个小农没有条件都购买农业机械设备，但通过农业机械的社会化服务实现了现代化装备。所以，社会服务的规模化，弥补了耕地规模的不足，成为一种新的规模经营形式，赋予了农业规模经营以新的时代内容，符合邓小平提出“第二个飞跃”所明确的“适应科学种田和生产社会化的需要”。因此，就需要重新定位小农经济与规模经营。
在这个过程中，小农经济究竟采取什么样的经营方式?陈锡文认为，不能轻易地否定农户经营制度。农业经营规模是由国情、资源禀赋决定的，是不是以家庭为经营主体，是由农业自身发展规律决定的。家庭是农业经营最有效的主体，农业选择以家庭经营为基础，既是历史现象，也是世界性的普遍现象。就全世界来看，基本上没有哪个地方的农业不搞家庭经营，只是规模大小不同而已。不管农业经营体制怎么创新，真正的主体还是农户，机制创新主要是让农业经营主体与新型服务体系结合起来，让多元化、多层次、多形式的社会化服务体系为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务，把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好，更好地激发家庭经营的活力。
陈锡文深刻地阐述了农业产业的特殊性，只能选择家庭经营。而现阶段的中国农业发展水平，而且以农村家庭经营的方式，就必然规模不大。特别是作为人多地少这样难以改变的基本国情，又能够允许多大面积的规模经营？2013年12月12日中央城镇化工作会议上指出：“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。世界各国解决这个问题都用了相当长的时间。”同时，中央高层在小岗村考察时指出：规模经营是现代农业的基础，但改变分散的、粗放的经营方式，是需要时间和条件的，要有足够的历史耐心。一个是规模经营，一个是人口城镇化，都必须要有足够的历史耐心，是对历史发展阶段和基本国情的深刻把握。即使是80%的城镇化还有20%的农业人口，20%就是3亿人，按照18亿亩耕地红线就是人均6亩耕地，说明对耕地规模的硬约束是基本的国情。日本农业现代化的历程要远远早于我们，规模经营基本上是30亩地左右，中国需要多长时间才能达到这个水平，要取决于中国工业化和城镇化的水平，更要取决于农业的现代技术装备水平。因此，必须清醒地认识到，小农经济将在中国相当长时期存在。邓小平提出“第二个飞跃”时，也认为“当然这是很长的过程”。
农业产业的特殊性在于是以自然界的生物作为劳动对象，且是利用生物有机体的生命活动进行生产的，这就决定了劳动对象、生产方式与工业的根本区别，决定了农业发展不仅要遵循经济规律，还有遵循自然规律。马克思指出，农业作为“经济的再生产过程，不管它的特殊的社会性质如何，在这个部门(农业)内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起”。“……在所有生产部门中都有再生产；但是，这种同生产联系的再生产只有农业中才是同自然的再生产是一致的”。由于农业与工业相比具有着自然再生产的独特性，导致农业发展与工业发展存在着一系列不同的变化。在工业的生产过程和劳动过程的集体化生产和专业化分工可以极大地提高劳动生产率，而农业的生产过程和劳动过程，有些环节可以进行集体化生产和专业化分工，而有些环节如自然的再生产就根本不能。历史上曾经的集体化实践，就是忽视了农业发展这种的独特性，简单地按照工业的集体化劳动来发展农业，带来了今天仍然需要不断反思的深刻教训。
破解小农经济条件下规模经营问题的关键，就是如何提高农民的合作能力。比如社会化服务的跨区域协作，对农民的合作能力有着很高的要求。十八届三中全会就已经明确要求，政府要向市场放权，向社会放权，向地方放权。而且提出，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。如果能够全面放活农民合作组织，就可以激发农村发展的巨大活力。怎么样加强农民合作，这是今后农村政策目标的一个大方向。
4.如何摆正农业保护与农民国民待遇是难点
农业和农民既相联系，又有区别，如果不能很好地把握这一点，就会使一些农业政策走偏。之所以进行农业保护，主要是为了在中国工业化、城镇化进程中确保农业作为国民经济基础的战略地位，确保人口大国的农产品有效供给，确保国家的粮食安全。而从事农业的农民在农业发展中居于主体定位，因此，就必然要求进行农民保护才能有效地进行农业保护。在市场经济背景下，农业发展对包括劳动力在内的资源要素配置是由市场机制决定的，农民已经由静态的身份向动态的职业演变，从事农业的，不仅包括农村居民，还有城镇居民；不仅包括劳动力，还有资本。
特别是在“三权分置”改革后，情况就更加复杂化，既有承包权的农民，还有经营权的农民。这就引发了一个问题，是保护承包权还是保护经营权?保护承包权本来是为了保护农民利益，但这个拥有经营权的农民不从事农业而是转让经营权收取“地租”了，在理论上来讲就是新的“地主”，而通过付出“地租”获得经营权的农民以及资本就是“佃农”，是真正从事农业经营的主体。耕者有其田应该是让经营者有其田，可现在经营者无其田变成了“佃农”，原来承包权变成一个小土地出租权。
农村政策至今一直在强调保护承包权，如果转让经营权的农民完全城镇化了，承包权所赋予的小土地出租权也随身进城，结果是付出“地租”获得经营权的主体作为“佃农”在高成本经营农业。还有当前农业补贴基本上附加在承包权上面。根据调查发现，内蒙古呼伦贝尔的草地补贴一户一年是30多万，不少牧民就到城里买房子坐享补贴。包括粮食补贴等基本上也是附加在承包权上，是在补贴农业经营，还是在补贴土地承包权?由此可以判断，有些农民是超国民待遇的，而农业产业是低国民待遇的。这就引发了第二个问题，谁是农民?怎么保护农业和怎么保护农民?
根据在河南的调研，地方政府大力推进新农村建设，把农民的房子都建好了，农民居然不肯入住，为了调动农民的积极性就免水电费。免水电费那是什么概念?城镇居民都没享受这个待遇，难道不是超国民待遇?当然这个超国民待遇与农民自身无关，根源于现在的行政干部过度依赖单一和单向的传统手段，缺乏应对多元社会的现代治理能力。不仅是出现了农民超国民待遇现象，也出现了农民低国民待遇问题。如农村公共产品和公共服务、社会保障等更多的是低于城镇水平，城乡二元体制没有给予农民平等的待遇。什么是农民国民待遇?怎么摆正农民国民待遇?要桥归桥，路归路。农民既要享受国家公民的平等权利，同时要履行公民的基本义务；既不能让超国民待遇的“喂养”方式造成农民失去自我发展能力，也不能让低国民待遇的“贱养”方式使农民失去公平竞争的机会。
再一个就是谁是农民？过去称之为农民的，是固定在这一个区域内从事农业劳动的群体。在很多人看来，农民这个社会阶层基本上都属于“弱势群体”。现在的农民已经发生了历史性的变迁，有土地承包权的农民，有土地经营权的农民。由此发生了很大的分化：有开名牌小车、家有豪华别墅、家产上亿的农民，有游手好闲、不事稼穑的农民，有长期在外打工、很少回乡的农民，有守望家园、长期从事农业生产的农民等等，还有很多类别，很难界定。现在不是具体的哪一个农民，就能确定只要是农民就是弱势群体吗?所以，谁是农民，什么样的农民，要具体情况具体分析，从而给今后的惠农政策带来了前所未有的挑战。
既然有精准扶贫，也要精准惠农，根据不同的情况予以不同的方式扶持。勤劳致富的农民得不到国家帮助，实际种田的得不到惠农政策的扶持，如果让游手好闲、不事稼穑的坐享政策的红利，就不是在社会上形成正向效应，而是逆向效应。为什么农村社会管理失序?这是一些农村政策的逆向效应所导致的结果。例如当时取消农业税，应该是从此不再收取农业税，却同时宣布那些未交农业税也取消。问题是已经收缴的却不退，未交农业税免缴，那些依法纳税的农民感觉到谁遵纪守法谁的利益就会受损，基层政府的公信力就此流失了。所以，农村政策的制订，每一个文件都要全面评估，不能解决一个问题又造成一个问题，形成解决问题到制造问题、再又来解决所引发的问题，恶化了农村的治理生态。
